但此次波蘭氣候大會涉及此前氣候談判遺留的許多問題，眾多議題和文件亟待討論。各締約方在談判時(shí)遇到了根本性的分歧，而這些分歧來源已久。發(fā)展中國家長期以來一直認(rèn)為應(yīng)該賦予它們減緩努力的靈活性，而發(fā)達(dá)國家則尋求共同的規(guī)則，使所有締約方，特別是新興經(jīng)濟(jì)體負(fù)有同樣的責(zé)任。分歧導(dǎo)致談判各方間信任不足，尤其是對發(fā)展中國家財(cái)政支持之充分性及可預(yù)測性的不信任。歸根結(jié)底，只有通過制定切實(shí)的行動方案，采取透明的措施，才能夠建立信任，大幅提升國際氣候治理的行動力。

若此次談判未能達(dá)成一致意見，勢必會削弱各國執(zhí)行《巴黎協(xié)定》的決心，并損害《聯(lián)合國氣候變化框架公約》進(jìn)程的可信度。但波蘭氣候大會最終成功完成其歷史使命，通過了《巴黎協(xié)定》“實(shí)施細(xì)則”，堅(jiān)定了各國進(jìn)一步落實(shí)《巴黎協(xié)定》的決心。繼2015年《巴黎協(xié)定》通過后，國際氣候治理又邁向了一個(gè)重要的里程碑。

二、國際氣候變化法最新成果分析

通過此次氣候大會，國際氣候變化法達(dá)成了嶄新的成果，為接下來共同應(yīng)對全球氣候變化提供了有效的制度支撐，也使《巴黎協(xié)定》的進(jìn)一步落實(shí)成為可能。下文總結(jié)了國際氣候變化法所達(dá)成的嶄新成果，并進(jìn)一步從氣候融資、國家自主貢獻(xiàn)、透明度問題資以及金和技術(shù)轉(zhuǎn)讓四個(gè)方面進(jìn)行具體分析。

（一）大會決議及成果總結(jié)

波蘭氣候大會就“實(shí)施細(xì)則一攬子計(jì)劃”達(dá)成了一致意見，這也是此次氣候大會的核心成果。下表1梳理了“實(shí)施細(xì)則一攬子計(jì)劃”中涵蓋的主要決議。

縱觀整個(gè)“實(shí)施細(xì)則”，各締約方就《巴黎協(xié)定》中涉及的自主貢獻(xiàn)、透明度、氣候融資、資金支持、技術(shù)支持、能力建設(shè)等問題達(dá)成基本共識，極大完善了國際氣候變化法，為接下來共同應(yīng)對全球氣候變化提供了有效的制度支撐。

“實(shí)施細(xì)則”明確了國家自主貢獻(xiàn)模式的性質(zhì)、范圍、信息要求、核算等關(guān)鍵性內(nèi)容，在現(xiàn)有的透明度框架下對具體規(guī)則進(jìn)行了細(xì)化，有利于提升各國行動互信。雖然發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家兩大陣營之間的區(qū)別繼續(xù)弱化，但發(fā)展中國家仍享有一定程度的靈活性，傳統(tǒng)的“區(qū)別責(zé)任”逐步被“靈活性”所替代。而且，發(fā)展中國家在資金和技術(shù)援助方面也有較大收獲，設(shè)立了2025年之后的資金目標(biāo)進(jìn)程、評估技術(shù)及轉(zhuǎn)讓進(jìn)程，通過了發(fā)展中國家氣候行動方面的資金援助細(xì)則。

總體而言，通過本次波蘭氣候談判，國際氣候變化法達(dá)成了嶄新的成果，使《巴黎協(xié)定》的真正落實(shí)成為可能。通過對“實(shí)施細(xì)則一攬子計(jì)劃”的分析歸納，本次談判的具體成果突出表現(xiàn)在氣候融資、國家自主貢獻(xiàn)、透明度問題以及資金和技術(shù)轉(zhuǎn)讓四個(gè)方面，下文將進(jìn)一步作具體分析。

表1 波蘭氣候大會通過的主要決議

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)UNFCCC官網(wǎng)發(fā)布的波蘭卡托維茲會議決定[7] （UNFCCC.Decisions adopted at the climate change conference in Katowice,Poland,2-14 December 2018[R/OL] ）整理而得。

（二）具體成果分析

1.氣候融資

根據(jù)《氣候變化框架公約》的規(guī)定，氣候融資包括所有支持減緩和適應(yīng)行動的跨地區(qū)和國家的應(yīng)對氣候變化資金流[8] 。本次談判突出了將氣候融資需求轉(zhuǎn)化為行動以及發(fā)展中國家獲得氣候融資方面存在的障礙，一方面強(qiáng)調(diào)加大力度動員，通過多方參與增加適應(yīng)資金，使資金流動與“巴黎協(xié)定”和聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的目標(biāo)保持一致[9] ；另一方面還專門強(qiáng)調(diào)了最近啟動的綠色氣候基金（GCF）補(bǔ)充進(jìn)程，本次大會期間多國政府承諾提供氣候資金，如德國承諾提供給GCF的資金加倍，另外世界銀行也承諾其提供的資金將于2021年后提升至2000億美元。本次大會共獲得氣候適應(yīng)基金1.29億美元，這是增強(qiáng)氣候融資透明度和可預(yù)測性的重要一步。

以此觀之，本次談判一方面竭力推動氣候融資主體和渠道向多元化發(fā)展，私營部門資金占比將逐漸擴(kuò)大。另一方面，力圖完善公約下的資金機(jī)制，為發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化提供更多支持。為幫助發(fā)展中國家實(shí)施氣候行動，僅在能源這一領(lǐng)域，所需投資就已達(dá)到1.6萬億—3.8萬億美元，而現(xiàn)有的氣候融資數(shù)量與規(guī)模不足以支撐全球向綠色低碳發(fā)展模式轉(zhuǎn)型[10] ，與《巴黎協(xié)定》的氣候融資目標(biāo)仍存一定差距。確保資金流向低溫室氣體排放和氣候韌性發(fā)展領(lǐng)域是實(shí)現(xiàn)國際氣候治理目標(biāo)的關(guān)鍵性手段，氣候資金支持亦同1.5℃全球溫升控制目標(biāo)以及對適應(yīng)領(lǐng)域支持目標(biāo)一道成為未來全球氣候盤點(diǎn)的重要內(nèi)容[11] 。

2.透明度問題

透明度框架與全球目標(biāo)一起被認(rèn)為是《巴黎協(xié)定》“雄心機(jī)制”的核心組成部分。本次談判重申巴黎協(xié)定透明度框架將取代坎昆協(xié)議確定的衡量、報(bào)告和核查制度。大會通過的“關(guān)于各國報(bào)告和審查義務(wù)的細(xì)則”明確了各締約方應(yīng)每2年提交一次透明度報(bào)告，第一份雙年度透明度報(bào)告和國家清單報(bào)告最遲將于2024年提交。報(bào)告需涵蓋關(guān)于溫室氣體清除量的國家清單報(bào)告、對能力建設(shè)支持的相關(guān)信息等關(guān)鍵性內(nèi)容。工業(yè)化國家應(yīng)公開透明開展氣候變化應(yīng)對行動，但就發(fā)展中國家而言，允許其在報(bào)告的范圍、頻率和詳細(xì)程度方面存有一定的靈活性。但若要利用這種靈活性，發(fā)展中國家需解釋原因，并提供確定的時(shí)間框架來改進(jìn)其透明度報(bào)告。

由上觀之，本次談判在現(xiàn)有的透明度框架下對具體規(guī)則進(jìn)行了細(xì)化，尤其是明確締約方所應(yīng)提供的信息，具體包括國家氣候詳細(xì)信息、減緩和適應(yīng)措施的相關(guān)信息，以及為支持發(fā)展中國家開展氣候行動而進(jìn)行的財(cái)政援助之細(xì)節(jié)等。它意味著未來各締約方將遵守同一原則測量、報(bào)告和核查各自的氣候行動，這將在很大程度上提升各方的行動互信。

3.國家自主貢獻(xiàn)

《巴黎協(xié)定》建立了“承諾+評審”的國家自主貢獻(xiàn)（NDC）合作模式，即各國自主制定貢獻(xiàn)的目標(biāo)、方案等，再依據(jù)全球盤點(diǎn)結(jié)果自愿考慮是否提高貢獻(xiàn)力度[12] 。本次談判關(guān)于NDC具體內(nèi)容產(chǎn)生了較大分歧，但經(jīng)多方努力最終仍通過了多數(shù)具體性條款，規(guī)定了NDC模式的性質(zhì)、范圍、信息要求、核算等內(nèi)容。具體而言，締約方需提交NDC的信息和核算規(guī)則，但可以選擇與自身相適應(yīng)的信息上報(bào)；而對于發(fā)展中國家關(guān)注的NDC范圍問題，細(xì)則申明以減緩為中心的規(guī)則不排斥在NDC中納入其他內(nèi)容；但關(guān)于NDC性質(zhì)的問題沒有形成統(tǒng)一觀點(diǎn)，有待進(jìn)一步討論[13] 。

此次談判關(guān)于NDC的有關(guān)規(guī)則符合《巴黎協(xié)定》下“國家自主決定”的制度安排，NDC具體規(guī)則的細(xì)化有利于各締約方，尤其是工業(yè)化國家，自主落實(shí)在《巴黎協(xié)定》中作出的承諾，推動自主貢獻(xiàn)模式之進(jìn)展。由此看出，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家兩大陣營之間的區(qū)別繼續(xù)弱化，但發(fā)展中國家仍享有一定程度的靈活性，傳統(tǒng)的“區(qū)別責(zé)任”逐步被“靈活性”所替代。

4.資金和技術(shù)轉(zhuǎn)讓

資金和技術(shù)轉(zhuǎn)讓問題是國際氣候治理機(jī)制中最困難的問題之一，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家存在明顯分歧[14] 。在資金援助方面，本次會議通過了發(fā)展中國家氣候行動方面的資金援助細(xì)則，提供了將于2025年后實(shí)施的全新的、更具雄心的方法。目前的承諾是：發(fā)達(dá)國家到2020年每年提供1000億美元?dú)夂蛸Y金[15] 。在技術(shù)轉(zhuǎn)讓方面，細(xì)則明確了對技術(shù)轉(zhuǎn)讓機(jī)制進(jìn)行定期評估的范圍、方式以及技術(shù)轉(zhuǎn)讓框架行動的模式、程序。

總體而言，本次談判明確各締約方有不同的起點(diǎn)和能力，強(qiáng)調(diào)資金和技術(shù)轉(zhuǎn)讓對發(fā)展中國家締約方籌備和交流其國家自主貢獻(xiàn)的重要性。這也是執(zhí)行《巴黎協(xié)定》第4條，增強(qiáng)發(fā)展中國家締約方的籌備能力的必然要求。談判設(shè)立了2025年后的資金目標(biāo)、評估與轉(zhuǎn)讓進(jìn)程，有助于解決一直以來很棘手的發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家提供氣候資金的問題。從技術(shù)層面上來說，目前確實(shí)存在許多減緩氣候變化的技術(shù)方案，尤其是近年來可再生能源技術(shù)，尤其是新能源汽車、太陽能技術(shù)等的飛速發(fā)展，確實(shí)為應(yīng)對氣候變化帶來了希望。更好地利用技術(shù)手段，減緩碳排放趨勢，需要各國共同努力，尤其需要對技術(shù)落后的發(fā)展中國家提供支持。

三、國際氣候變化法發(fā)展方向展望

波蘭氣候大會雖然制定了《巴黎協(xié)定》“實(shí)施細(xì)則”，但仍有三個(gè)關(guān)鍵性問題未達(dá)成共識。下文進(jìn)一步展望國際氣候變化法所面臨的挑戰(zhàn)及未來走向，并以此為基礎(chǔ)分析中國下一步的應(yīng)對氣候變化行動，以在國際氣候法律規(guī)則的制定中擁有更多話語權(quán)，推動國際氣候法律機(jī)制走向更為公平合理之境。

（一）國際氣候變化法未來走向

此次大會成果體現(xiàn)了《巴黎協(xié)定》中的公平原則、各自能力原則等國際氣候治理核心原則，同時(shí)符合“國家自主決定”的國際氣候變化法律制度框架安排，為《巴黎協(xié)定》的落實(shí)提供了保障。但由于主要締約方談判集團(tuán)的分化重組、利益集團(tuán)的博弈等原因，并未就以下幾個(gè)關(guān)鍵性問題達(dá)成共識。在2019年舉行的氣候談判中，將就相關(guān)問題繼續(xù)進(jìn)行磋商。

1.波蘭氣候大會并未就《巴黎協(xié)定》第6條“保留市場機(jī)制，允許締約方之間自愿進(jìn)行減排交易”中市場機(jī)制的具體內(nèi)容達(dá)成共識。主要原因是締約方之一的巴西擔(dān)憂新的市場機(jī)制會使其積累的大量碳匯作廢，因而不同意大會所確定的市場機(jī)制細(xì)則，最終只能就市場機(jī)制問題擱置爭議，留待下一次氣候談判。

2.對于IPCC《全球升溫1.5℃特別報(bào)告》的認(rèn)可方面，各締約方間也存在分歧。分歧焦點(diǎn)主要在于對該份報(bào)告應(yīng)表示“歡迎”還是僅表示“注意”。二者看似僅存在語言表述差別，但卻從根本上體現(xiàn)著“國際氣候法律政策應(yīng)在多大程度上以科學(xué)為基礎(chǔ)”這一重要問題。最終，以美國為首的四個(gè)國家否決了對報(bào)告表示“歡迎”的動議，使得這一科學(xué)報(bào)告的作用發(fā)揮受限。

3.在雄心與力度提升方面也未有實(shí)質(zhì)進(jìn)展，未來需要各國進(jìn)一步提升減排雄心，并推動減排目標(biāo)的落實(shí)。目前國際氣候治理的突出問題是落實(shí)長期目標(biāo)所需的“雄心”不足。正如聯(lián)合國秘書長安東尼奧·古特雷斯在波蘭氣候大會即將結(jié)束時(shí)的演講中所指明的，“現(xiàn)在的優(yōu)先事項(xiàng)是關(guān)于減緩、適應(yīng)、金融、技術(shù)合作、能力建設(shè)和創(chuàng)新方面的雄心”。其連用五個(gè)“雄心”以期表明：是時(shí)候?qū)H氣候談判推向一個(gè)新的時(shí)代，以實(shí)現(xiàn)更大的抱負(fù)。

《巴黎協(xié)定》“實(shí)施細(xì)則”成功達(dá)成，國際氣候變化法未來預(yù)計(jì)可以通過至少四種方式繼續(xù)實(shí)現(xiàn)更大的抱負(fù)。首先，通過解決從巴黎氣候大會以來所揮之不去的氣候政治難題；第二，通過兼具約束力和靈活性的規(guī)則，最大限度地提高所有國家的參與度和執(zhí)行力；第三，通過強(qiáng)有力的集體和個(gè)別審查機(jī)制實(shí)現(xiàn)動態(tài)審議，完善并細(xì)化相關(guān)規(guī)則；第四，致力于在當(dāng)下解決問題，而不是將其留待今后的談判[16] 。

值得期待的是，以上所有未決問題將推遲到2019年的下一屆CMA會議；IPCC第六次評估報(bào)告也將于2019年內(nèi)發(fā)布；為了在卡托維茲成果的基礎(chǔ)上再接再厲，加強(qiáng)最高級別的氣候行動，今年9月將于紐約舉行“國際氣候變化峰會”，以促進(jìn)國際氣候治理力度的進(jìn)一步提升。

（二）中國國際氣候領(lǐng)導(dǎo)力的提升

作為重要締約方的中國對于此次波蘭氣候大會的態(tài)度十分積極，中國政府派出了由有關(guān)部門及專家90余人組成的代表團(tuán)參加本次大會，介紹中國在節(jié)能減排、綠色發(fā)展方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，推動各國就《巴黎協(xié)定》“實(shí)施細(xì)則”達(dá)成共識。中國還在“實(shí)施細(xì)則”談判的困難階段，接受調(diào)解的重任，促使本次談判最終打破僵局，推動了談判最終成果的形成，達(dá)成了一系列積極成果。既維護(hù)了發(fā)展中國家的權(quán)益，又展現(xiàn)了負(fù)責(zé)任大國的形象，中國在國際氣候治理上的貢獻(xiàn)也得到了國際社會的高度肯定。

鑒于此，中國下一步應(yīng)承擔(dān)適當(dāng)?shù)膰H氣候治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任[17] ，為完善國際氣候法律機(jī)制貢獻(xiàn)積極力量。面對國際氣候治理新形勢，作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，同時(shí)也是世界碳排放第一大國（總排放量占全球25%以上）的中國，承受著來自國際社會的巨大外部壓力。“中國2030年目標(biāo)”中一個(gè)極為重要的方面就是我國承諾在2030年左右使碳排放達(dá)到峰值，這就需要我國最晚于2030年，使碳排放呈現(xiàn)下降趨勢。應(yīng)確保碳排放達(dá)峰承諾的實(shí)現(xiàn)，以此維護(hù)負(fù)責(zé)任大國形象。同時(shí)，為最不發(fā)達(dá)國家或小島嶼國家等急需氣候援助的國家提供資金與技術(shù)支持，加強(qiáng)“基礎(chǔ)四國”機(jī)制建設(shè)，深化與歐盟的氣候合作，堅(jiān)決推動落實(shí)《巴黎協(xié)定》，提升中國的國際氣候領(lǐng)導(dǎo)力。

我國也遭受著環(huán)境退化、資源不足的內(nèi)部壓力，亟待經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。積極進(jìn)行經(jīng)濟(jì)優(yōu)化調(diào)整，堅(jiān)持走綠色低碳發(fā)展道路，在國內(nèi)廣泛開展低碳行動計(jì)劃。過去粗放的發(fā)展模式已難以為繼，未來需進(jìn)一步提升經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量。搶占未來低碳經(jīng)濟(jì)的高地，推進(jìn)綠色低碳可持續(xù)發(fā)展。這不僅是中國的大國責(zé)任，也是中華民族實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。

中國現(xiàn)已走入了國際氣候治理舞臺的中心地帶，應(yīng)積極發(fā)揮自身的氣候領(lǐng)導(dǎo)力，促進(jìn)國際變化法的公平正義與效率提升，只有建立在公平的基礎(chǔ)上，同時(shí)又充分考慮效率的國際氣候法律機(jī)制才能得到世界范圍內(nèi)的廣泛認(rèn)可?！栋屠鑵f(xié)定》“實(shí)施細(xì)則”在未來的具體實(shí)施中勢必會遇到新的挑戰(zhàn)，我國應(yīng)進(jìn)一步提升氣候領(lǐng)導(dǎo)力，以在國際氣候法律規(guī)則的制定中擁有更多話語權(quán)，推動國際氣候法律機(jī)制走向更為公平合理之境。

波蘭氣候大會達(dá)成了制定《巴黎協(xié)定》“實(shí)施細(xì)則”的核心任務(wù)，為下一步共同應(yīng)對全球氣候變化提供了有效的制度支撐。文章主要從氣候融資、透明度問題、國家自主貢獻(xiàn)以及資金和技術(shù)轉(zhuǎn)讓四個(gè)方面，分析了本次談判的積極成果?？傮w而言，各方就《巴黎協(xié)定》中涉及的自主貢獻(xiàn)、透明度、資金支持、技術(shù)支持等問題達(dá)成基本共識，在現(xiàn)有框架下對具體規(guī)則進(jìn)行了細(xì)化，有利于提升各國行動互信?；谏衔膶Α皩?shí)施細(xì)則”的分析不難看出，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家兩大陣營之間的區(qū)別繼續(xù)弱化，但發(fā)展中國家仍享有一定程度的靈活性，傳統(tǒng)的“區(qū)別責(zé)任”逐步被“靈活性”所替代。

接下來，在2019年舉行的氣候談判中，將就市場機(jī)制、力度提升等未決問題繼續(xù)進(jìn)行磋商。如聯(lián)合國秘書長安東尼奧·古特雷斯所言，未來各國需進(jìn)一步提升國際氣候治理的“雄心”，在本次成果的基礎(chǔ)上再接再厲，推進(jìn)國際氣候治理邁入新時(shí)代。

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New Outcome of the International Climate Change Law based on Analysis of Poland Climate Conference

SHI Xue-ying,SONG Ya-rong

(School of Law,Nankai University,Tianjin 300350，China)

Abstract:The Poland Climate Conference completed the critical task of formulating the“Implementation Rules”of the Paris Agreement,which provided effective institutional support for addressing global climate problems and greatly promoted the improvement of the international climate change law.Based on the analysis of the new situation of international climate negotiations,the authors summarize the positive results of the Poland Climate Conference.In a conclusion,the parties reached a basic consensus on climate finance,transparency,national autonomous contribution and transfer of funds and technology in the Paris Agreement,clarified the key content of the national autonomous contribution model,refined the specific rules under the existing transparency framework,and the developing countries also gained a lot in financial and technical assistance.Finally,the authors look forward to the challenges faced by the international climate change law and its future trend,and on this basis,they analyze China’s next action to deal with climate change.

Key words:katowice climate conference in poland;paris agreement;implementation rules;international climate change law

中圖分類號：D996.9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-828X（2019）02-0061-06

收稿日期：2019-02-16

作者簡介：

史學(xué)瀛，男，南開大學(xué)法學(xué)院副院長，教授，博士，主要從事國際環(huán)境法學(xué)研究；

宋亞容，女，南開大學(xué)法學(xué)院2018級環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)碩士研究生，主要從事國際環(huán)境法學(xué)研究。