引子：

G20機(jī)制成立20年來已發(fā)展為全球經(jīng)濟(jì)治理的“首要平臺(tái)”。然而，其固有缺陷、當(dāng)前全球治理所面臨的新挑戰(zhàn)以及世界大國(guó)間的戰(zhàn)略矛盾等因素導(dǎo)致其面臨困境，且使部分“杭州共識(shí)”面臨邊緣化的威脅。本文在文獻(xiàn)研究和密集調(diào)研的基礎(chǔ)上，回溯G20機(jī)制20年演進(jìn)史，以有效性和代表性的變化為主要依據(jù)，分階段考察G20全球治理的演進(jìn)邏輯，討論其當(dāng)前困境及杭州峰會(huì)后“中國(guó)方案”面臨的挑戰(zhàn)；在此基礎(chǔ)上就應(yīng)對(duì)困境提出具可操作性的政策建議。

二十國(guó)集團(tuán)（G20）2019年6月28至29日將在日本大阪舉行第14次首腦峰會(huì)。自1999年正式成立以來，G20機(jī)制已經(jīng)走過20年。從早期的部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議（財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)議機(jī)制）到2008年以后的峰會(huì)，其層級(jí)不斷提高、影響力穩(wěn)步擴(kuò)大，業(yè)已取代七國(guó)集團(tuán)（G7）成為“全球經(jīng)濟(jì)治理的首要平臺(tái)”。中國(guó)則在這一“歷史轉(zhuǎn)折中發(fā)揮了獨(dú)特的重要作用”。作為國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)2008年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的制度性產(chǎn)物，G20峰會(huì)機(jī)制為全球經(jīng)濟(jì)金融的發(fā)展與改革提供了新的動(dòng)力。然而，在G20機(jī)制固有缺陷、當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)低迷、貿(mào)易保護(hù)主義泛濫、民粹主義盛行等因素的共同作用下，機(jī)制本身以及包括中國(guó)在內(nèi)的全球治理主體都面臨新挑戰(zhàn)。

鑒此，本文在文獻(xiàn)研究以及近兩年來對(duì)美國(guó)、歐盟、日本、印度、印尼、土耳其、澳大利亞等G20國(guó)家以及伊朗、巴基斯坦等非G20重要國(guó)家進(jìn)行密集調(diào)研的基礎(chǔ)上，首先分階段回溯G20機(jī)制成立20年來所取得的成就，重點(diǎn)評(píng)估2008年G20升級(jí)為峰會(huì)后的機(jī)制化建設(shè)與演進(jìn)邏輯，然后研討近兩年來G20機(jī)制所遭遇的最新困境，重點(diǎn)考察杭州共識(shí)的國(guó)際接受度與所面臨的最新挑戰(zhàn)，最后就如何延續(xù)“杭州共識(shí)”，并進(jìn)一步優(yōu)化G20架構(gòu)、推進(jìn)全球治理改革提出新的中國(guó)思路。

一、G20機(jī)制20年：治理成果與演進(jìn)邏輯

促成二十國(guó)集團(tuán)（G20）機(jī)制產(chǎn)生的機(jī)緣是兩場(chǎng)沖擊全球的金融危機(jī)。1997年的亞洲金融危機(jī)使“富國(guó)俱樂部”認(rèn)識(shí)到“既有G7/G8及更早的國(guó)際貨幣基金組織（IMF）已無力為新的全球化時(shí)代提供金融穩(wěn)定;同時(shí)，需要建立既包括現(xiàn)有強(qiáng)國(guó)又包括新興經(jīng)濟(jì)體的更廣泛和更長(zhǎng)期的集團(tuán)來提供這一全球公共產(chǎn)品”，于是建立了G20財(cái)長(zhǎng)及央行行長(zhǎng)會(huì)議機(jī)制以共同應(yīng)對(duì)。而十年后的2007年美國(guó)次貸危機(jī)則使G7自身淪為金融危機(jī)的發(fā)源地與重災(zāi)區(qū)。為盡快恢復(fù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)以擺脫危機(jī)，發(fā)達(dá)國(guó)家不得不借助新興經(jīng)濟(jì)體的資源和支持，因而促成了G20從部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議升級(jí)為領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)機(jī)制，并由此逐步取代G7/G8峰會(huì)在討論國(guó)際經(jīng)濟(jì)金融事務(wù)中所發(fā)揮的核心作用。下文將分階段考察G20作為全球治理平臺(tái)的演進(jìn)邏輯，評(píng)估各階段成果。

（一）部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議時(shí)期，1999年9月至2008年10月，在柏林、蒙特利爾、渥太華、新德里、莫雷利亞、柏林、北京、墨爾本、開普敦，共舉行了9次G20部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議。G20機(jī)制于1999年12月16日在德國(guó)柏林成立，由原八國(guó)集團(tuán)（G8）以及包括歐盟在內(nèi)的另外12個(gè)重要經(jīng)濟(jì)體組成，形式為非正式財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)議，宗旨為在布雷頓森林體系框架內(nèi)提供一個(gè)非正式對(duì)話的新機(jī)制，以擴(kuò)大在具有系統(tǒng)重要性的經(jīng)濟(jì)體之間就經(jīng)濟(jì)、金融核心議題進(jìn)行討論并合作，以取得惠及所有人的穩(wěn)定、可持續(xù)的世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。G20機(jī)制最終成員名單主要考慮了成員國(guó)在世界經(jīng)濟(jì)中的地位和影響力，以及作為一個(gè)會(huì)議協(xié)調(diào)機(jī)制的最大容量。這使得G20在代表性以及由此所產(chǎn)生的“國(guó)際合法性”（International Legitimacy）上較G7/G8都有了大幅提升。

正如有學(xué)者所批判的，G20在該階段仍局限于扮演G7“外圍組織”的角色。會(huì)議本身即明確規(guī)定，G20的創(chuàng)設(shè)只是在布雷頓森林體系框架內(nèi)部提供新的非正式對(duì)話機(jī)制;它只是IMF和世界銀行框架內(nèi)的一種機(jī)制。它所發(fā)布的聯(lián)合公報(bào)也多為長(zhǎng)期問題，且并不對(duì)實(shí)施這些目標(biāo)所需要推進(jìn)的具體步驟進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定。以上種種特質(zhì)共同導(dǎo)致了在成立最初的10年中，G20在國(guó)際社會(huì)所受關(guān)注較為有限，一直籠罩在G7/G8的光環(huán)之下，因而也無法在全球經(jīng)濟(jì)治理中發(fā)揮任何主導(dǎo)性作用。

（二）危機(jī)應(yīng)對(duì)時(shí)期，2008年11月~2010年6月，在華盛頓、倫敦、匹茲堡，共舉行了三屆G20峰會(huì)。2008年G20舉行首次全球經(jīng)濟(jì)治理峰會(huì)，“面臨的首要挑戰(zhàn)是共同應(yīng)對(duì)金融危機(jī)”。而金融危機(jī)對(duì)各成員國(guó)所造成的巨大共同威脅，也迫使各成員國(guó)產(chǎn)生更強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)求同存異，彌合彼此間的認(rèn)知差異與主張分歧，因而大幅提升了機(jī)制的有效性。效用的提升反過來又吸引更多國(guó)際關(guān)注與支持，從而加強(qiáng)了該機(jī)制的國(guó)際代表性與合法性。

2008年11月14日至15日，20個(gè)國(guó)家元首齊聚美國(guó)華盛頓，一致決心加強(qiáng)合作，共同努力恢復(fù)全球增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)世界金融體系必要改革。此后，G20告別了上一階段作為松散、非正式國(guó)際組織的狀態(tài)，轉(zhuǎn)而開始在協(xié)調(diào)各國(guó)政策、應(yīng)對(duì)金融危機(jī)方面發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。2009年，G20確定在2011年之后將升級(jí)為年度性、制度化的論壇，專注于探討全球經(jīng)濟(jì)議題。作為一個(gè)多層次的全球論壇，G20的會(huì)議在該階段已逐步發(fā)展、細(xì)分為內(nèi)部與外圍兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的體系。內(nèi)部機(jī)制的細(xì)化以及外圍配套機(jī)制的逐步完善被認(rèn)為是G20機(jī)制成熟化、規(guī)范化的重要特征。

（三）預(yù)防機(jī)制轉(zhuǎn)型時(shí)期，2010年11月至2015年11月，在多倫多、首爾、戛納、洛斯卡沃斯、圣彼得堡、布里斯班、安塔利亞，共舉行了七屆G20峰會(huì)。在危機(jī)應(yīng)對(duì)期之后，隨著G20治理效用的逐步顯現(xiàn)，世界經(jīng)濟(jì)開始恢復(fù)、發(fā)展，應(yīng)對(duì)危機(jī)的緊迫性隨之下降，大國(guó)/主要經(jīng)濟(jì)體間的差異和矛盾重新凸顯。與此同時(shí)，表現(xiàn)出較強(qiáng)治理能力與潛力的G20機(jī)制則相應(yīng)地從“應(yīng)激性”“救急性”向預(yù)防性常規(guī)機(jī)制轉(zhuǎn)型。成員國(guó)以及國(guó)際社會(huì)希望G20在完成逐步治愈全球危機(jī)創(chuàng)傷的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步為未來全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的預(yù)防工作做出新的機(jī)制性貢獻(xiàn)。該階段G20在國(guó)內(nèi)政治治理、審議結(jié)果、方向確立、決策和承諾、承諾落實(shí)、全球治理制度建設(shè)等領(lǐng)域不斷形塑共通理念，強(qiáng)化國(guó)際社會(huì)的凝聚力，并逐步打造出一個(gè)有更強(qiáng)代表性、認(rèn)可度和高效性的全球治理網(wǎng)絡(luò)。圣彼得堡峰會(huì)后，G20的議題和目標(biāo)也變得更加廣泛，除了關(guān)注中長(zhǎng)期全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量外，也加入了氣候變化、反腐敗、就業(yè)、聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)等新議題。

（四）“新全球化”時(shí)期，2016年9月至今，在杭州、漢堡、布宜諾斯艾利斯、大阪，共舉行了四屆G20峰會(huì)。在危機(jī)應(yīng)對(duì)期與之后的預(yù)防轉(zhuǎn)型期，以中國(guó)為代表的發(fā)展中國(guó)家，憑借較有效的經(jīng)濟(jì)刺激政策以及對(duì)國(guó)際社會(huì)“公益”的切實(shí)維護(hù)，已經(jīng)逐步超越美歐傳統(tǒng)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，而成為拉動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、增長(zhǎng)的主要引擎。而中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體對(duì)大宗商品的巨大需求，也帶動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)。這些不僅導(dǎo)致了世界經(jīng)濟(jì)力量對(duì)比與國(guó)際格局的變化，而且使國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體進(jìn)一步改革G20機(jī)制充滿期許。

這些期許集中體現(xiàn)在2016年杭州峰會(huì)的共識(shí)上。在貿(mào)易領(lǐng)域，各國(guó)達(dá)成《G20全球貿(mào)易增長(zhǎng)戰(zhàn)略》，共同聲明反對(duì)貿(mào)易保護(hù)主義，推動(dòng)盡快實(shí)施世貿(mào)組織《貿(mào)易便利化協(xié)定》;在投資領(lǐng)域達(dá)成了《G20全球投資指導(dǎo)原則》；在金融領(lǐng)域達(dá)成《邁向更穩(wěn)定、更有韌性的國(guó)際金融架構(gòu)的G20議程》；在發(fā)展領(lǐng)域，各國(guó)就推動(dòng)包容與聯(lián)動(dòng)式發(fā)展、推動(dòng)落實(shí)《2030可持續(xù)發(fā)展議程》達(dá)成共識(shí)；在創(chuàng)新領(lǐng)域，峰會(huì)首次將“創(chuàng)新增長(zhǎng)”納入G20核心議題，并就“G20創(chuàng)新增長(zhǎng)藍(lán)圖”達(dá)成共識(shí)；在結(jié)構(gòu)改革方面，杭州峰會(huì)完成了G20結(jié)構(gòu)性改革的頂層設(shè)計(jì)；確定了結(jié)構(gòu)性改革的九大優(yōu)先領(lǐng)域和四十八條指導(dǎo)原則，制定了衡量改革進(jìn)展和成效的指標(biāo)體系。

尤其難能可貴的是，在中國(guó)的推動(dòng)下，G20機(jī)制不僅致力于推動(dòng)全球發(fā)展事業(yè)的前進(jìn)，更自覺將自身議程與《聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)》（SDG2030）對(duì)接，以推動(dòng)全球包容、聯(lián)動(dòng)式發(fā)展，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更加公平公正地同時(shí)普惠發(fā)達(dá)國(guó)家和欠發(fā)達(dá)國(guó)家。G20機(jī)制不僅首次將發(fā)展問題置于全球宏觀政策框架的突出位置，而且也首次就落實(shí)SDG2030制定出有一定可操作性的集體行動(dòng)計(jì)劃。對(duì)此，國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)為，G20推動(dòng)落實(shí)SDG2030是一項(xiàng)“雙贏”的選擇:一方面，落實(shí)SDG2030不僅可以為G20整合其發(fā)展議程提供難得的契機(jī)，而且有助于推動(dòng)G20成功轉(zhuǎn)型為全球經(jīng)濟(jì)治理的長(zhǎng)期性平臺(tái);另一方面，G20杭州峰會(huì)在推動(dòng)國(guó)際社會(huì)落實(shí)SDG2030上邁出了關(guān)鍵的第一步，對(duì)推動(dòng)愿景的全面實(shí)現(xiàn)具有開創(chuàng)和引領(lǐng)意義。

面對(duì)西方所推動(dòng)的“舊”全球化缺乏動(dòng)力和國(guó)際合法性的困局，日益走近國(guó)際舞臺(tái)中心的中國(guó)在中共十八大以后提出了一系列有關(guān)全球治理的新方案、新思路。正如習(xí)近平主席指出，所謂“新全球化”的目的就是構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，也就是建設(shè)一個(gè)持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗的世界。對(duì)G20機(jī)制而言，在歷經(jīng)危機(jī)應(yīng)對(duì)期、危機(jī)預(yù)防轉(zhuǎn)型期之后，以杭州峰會(huì)的召開為標(biāo)志，轉(zhuǎn)向推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)的“新全球化”，即“讓經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程更有活力、更加包容、更可持續(xù)”。而在這一歷史進(jìn)程中，中國(guó)“要主動(dòng)作為、適度管理，讓經(jīng)濟(jì)全球化的正面效應(yīng)更多釋放出來，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程再平衡”；“要順應(yīng)大勢(shì)、結(jié)合國(guó)情，正確選擇融入經(jīng)濟(jì)全球化的路徑和節(jié)奏；要講求效率、注重公平，讓不同國(guó)家、不同階層、不同人群共享經(jīng)濟(jì)全球化的好處。”

二、G20機(jī)制面臨的困境

在G20峰會(huì)機(jī)制發(fā)展的早期階段，圍繞它在全球治理模式和成效的批評(píng)可被歸納為“多余論、拒絕論、強(qiáng)化論、替代論、衰退論”五大類。近年來，隨著反/逆全球化、民粹主義、孤立主義、貿(mào)易保護(hù)主義等思潮的興起，以及大國(guó)間結(jié)構(gòu)性矛盾的上升，全球治理面臨新困境，G20機(jī)制也同樣面臨新挑戰(zhàn)。

（一）G20機(jī)制自身性質(zhì)和組織形式存在固有缺陷。

G20內(nèi)部存在三個(gè)組合：一是G7，就世界經(jīng)濟(jì)和金融面臨的主要問題在發(fā)達(dá)國(guó)家內(nèi)進(jìn)行協(xié)調(diào)；二是金磚國(guó)家組織，在G20期間也將就重大國(guó)際議題協(xié)調(diào)立場(chǎng)；三是中等國(guó)家或者中等強(qiáng)國(guó)組成的稱之為“MITKA”的集團(tuán)，成員包括墨西哥、印尼、土耳其、韓國(guó)和澳大利亞。它們游離于前兩者之間，希望“抱團(tuán)取暖”、加大發(fā)言權(quán)。因此，G20具有先天的臨時(shí)性、非正式性和不穩(wěn)定性，譬如三個(gè)集團(tuán)間權(quán)力不均衡、缺乏凝聚力、合力不足等。這些特性又共同導(dǎo)致了G20的低效性，如議程的泛化等。峰會(huì)本身作為一個(gè)松散的國(guó)際論壇，其能否形成合議、公報(bào)本身依賴于出席該次峰會(huì)的首腦們能否達(dá)成共識(shí);不僅效率不高，而且每年的公報(bào)內(nèi)容也因?yàn)閰⑴c方數(shù)量較多而較為龐雜。此外，即便達(dá)成共識(shí)并發(fā)表公報(bào)，也不能對(duì)簽署國(guó)未來的行為構(gòu)成任何實(shí)質(zhì)性約束。峰會(huì)創(chuàng)始初期，目標(biāo)明確，就是為了應(yīng)對(duì)2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)，且各國(guó)政策儲(chǔ)備手段也相對(duì)充足。而11年后的今天，各國(guó)能夠使用的政策抓手已經(jīng)用盡，其效果還在逐年遞減;而刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展和協(xié)調(diào)各國(guó)立場(chǎng)的新手段尚未成熟。

（二） 全球治理新形勢(shì)給G20機(jī)制帶來新挑戰(zhàn)。

一是低速增長(zhǎng)的新常態(tài)。全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體趨勢(shì)為低速增長(zhǎng)，新的危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)卻在上升。英國(guó)《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》雜志專門創(chuàng)造了一個(gè)新詞“慢全球化”（Slowbalisation），以概括當(dāng)前及未來全球經(jīng)濟(jì)與全球化的基本特征與趨勢(shì)。 布魯金斯學(xué)會(huì)與英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》的數(shù)據(jù)顯示，自2018年秋季以來，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體及新興經(jīng)濟(jì)體的情緒指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)都在持續(xù)惡化，全球經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入“同步放緩”階段，且2019年也難見逆轉(zhuǎn)。二是爭(zhēng)奪存量的新博弈。在全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨緩的背景下，各國(guó)都傾向于加緊“多分蛋糕”，而不是想辦法“做大蛋糕”。各國(guó)都試圖從現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中攫取更多份額，而非通過加強(qiáng)合作等手段促進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)的全面復(fù)蘇與可持續(xù)增長(zhǎng)。包括世界第一經(jīng)濟(jì)體美國(guó)、本屆峰會(huì)東道國(guó)日本在內(nèi)，發(fā)達(dá)國(guó)家大多謀求通過修改全球經(jīng)濟(jì)治理的游戲規(guī)則，以便從現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)存量中進(jìn)行利益再分配，占有更大份額。三是科技外溢的新效應(yīng)。科技革命盡管有力提升了全球生產(chǎn)力，但由此在收入分配方面造成的新鴻溝未能有效彌合，于是在發(fā)達(dá)國(guó)家產(chǎn)生新的國(guó)內(nèi)矛盾，并向國(guó)際社會(huì)外溢。四是世界秩序的新亂象。在國(guó)際層面，英國(guó)脫歐對(duì)歐洲乃至全球經(jīng)濟(jì)和金融體系都產(chǎn)生了遠(yuǎn)超此前預(yù)估的巨大沖擊；烏克蘭與俄羅斯在刻赤海峽的對(duì)峙激化烏俄、俄歐、俄美、俄—北約矛盾；面對(duì)更加動(dòng)蕩的中東局勢(shì)，美既插手中東事務(wù)又不想陷入泥潭的模棱兩可態(tài)勢(shì)使中東亂象加深，難民危機(jī)、伊朗核危機(jī)、巴以沖突等問題的解決前景更加黯淡。在國(guó)家層面，右翼政黨執(zhí)政在不少歐洲國(guó)家特別是東歐國(guó)家已然成風(fēng)；而在歐洲的核心地帶，起源于法國(guó)的“黃背心”運(yùn)動(dòng)正延續(xù)和放大歐洲各國(guó)的排外和孤立主義現(xiàn)象，并向歐洲其他國(guó)家、世界其他地區(qū)蔓延；由難民、移民問題所引起的矛盾和沖突此起彼伏；防不勝防的“獨(dú)狼”式襲擊正利用最新科技給無辜平民造成巨大殺傷。

（三） 西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)G20機(jī)制的重視度大幅降低。

歐盟內(nèi)部的分裂使其僅關(guān)注與自身有關(guān)的議題，而忽略全球治理。日本則希望借2019年大阪峰會(huì)為2025年大阪博覽會(huì)預(yù)熱、鋪陳，遂提出“社會(huì)5.0”概念。博覽會(huì)主題是“構(gòu)建未來社會(huì)，想象明日生活”。顯然，日本在議題設(shè)定上旨在把峰會(huì)的主題引入國(guó)內(nèi)公共事務(wù)管理，而非G20職分所在的全球治理領(lǐng)域。與此同時(shí)，特朗普政府對(duì)全球治理、G20峰會(huì)的認(rèn)知、立場(chǎng)和行為都產(chǎn)生了質(zhì)變。在峰會(huì)初創(chuàng)時(shí)期，美國(guó)總體上仍奉行國(guó)際主義，強(qiáng)調(diào)雙邊及多邊合作。但近兩年來，特朗普政府調(diào)整美國(guó)對(duì)外總體戰(zhàn)略，奉行“國(guó)家主義”，強(qiáng)調(diào)“美國(guó)也是民族國(guó)家（nation state）”，其國(guó)內(nèi)甚至出現(xiàn)了“拋棄G20”的聲音。G20初創(chuàng)時(shí)期，美國(guó)尚能放下身段，為尋求合作而適度讓權(quán)、放權(quán)；但現(xiàn)在隨著美國(guó)經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，特朗普政府正謀求從多邊國(guó)際組織中“強(qiáng)行收權(quán)”；如不答應(yīng)，則以“退群”回應(yīng)。美國(guó)保守主義勢(shì)力在國(guó)內(nèi)事務(wù)中歷來主張“小政府、大社會(huì)”。特朗普政府正使該偏好加速外溢到國(guó)際社會(huì)和全球治理中，因而削弱、制約了G20這類依賴各國(guó)政府通力合作的全球治理平臺(tái)的影響與效用。2019年年初，特朗普政府在有關(guān)美國(guó)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的多次表態(tài)中，點(diǎn)明了三個(gè)國(guó)際經(jīng)貿(mào)組織作為其制定經(jīng)濟(jì)政策的參考重點(diǎn)，包括世貿(mào)組織（WTO）、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）和亞太經(jīng)合組織（APEC），但沒有G20，進(jìn)一步說明G20機(jī)制不受特朗普政府的重視。

（四） 中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)使G20淪為大國(guó)博弈“角斗場(chǎng)”的風(fēng)險(xiǎn)增大。

自2018年上半年以來，受中美兩國(guó)貿(mào)易摩擦加劇的負(fù)面沖擊，G20在淪為“清談館”的同時(shí)，又平添了淪為大國(guó)角力之戰(zhàn)場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。2018年，中美兩國(guó)在另一重要跨區(qū)域多邊主義平臺(tái)APEC峰會(huì)上的拉鋸戰(zhàn)，以及由此導(dǎo)致的大會(huì)共同宣言流產(chǎn)，給當(dāng)年的G20峰會(huì)敲響了警鐘。也正是鑒于對(duì)大國(guó)拉鋸戰(zhàn)對(duì)多邊協(xié)調(diào)平臺(tái)巨大損傷的防范與規(guī)避，在APEC峰會(huì)后不久召開的阿根廷G20峰會(huì)上，中美兩國(guó)以及國(guó)際社會(huì)都做出了一定努力，避免同類事故的再次發(fā)生。然而即便如此，在阿根廷峰會(huì)上所暴露出來的中美矛盾與分歧，依然成為會(huì)內(nèi)會(huì)外的輿論焦點(diǎn)。從國(guó)際媒體的報(bào)道量來看，全球?qū)χ忻狸P(guān)系的關(guān)注遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了對(duì)峰會(huì)本身議程的關(guān)注，且認(rèn)為阿根廷G20峰會(huì)“已經(jīng)變成了中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)摩擦的協(xié)調(diào)平臺(tái)”。在經(jīng)貿(mào)摩擦之外，美國(guó)在臺(tái)海、南海的行動(dòng)，以及特朗普政府出臺(tái)的“印太”地緣戰(zhàn)略也對(duì)中美關(guān)系的穩(wěn)定性造成沖擊，從而增加了兩國(guó)在G20等多邊框架內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度。

三、“中國(guó)方案”面臨的挑戰(zhàn)

如前文所回顧，以2016年杭州峰會(huì)的召開為標(biāo)志，在中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家的共同推動(dòng)下，G20機(jī)制作為全球經(jīng)濟(jì)治理的重要平臺(tái)，正朝著推動(dòng)“新全球化”的目標(biāo)邁進(jìn)，并取得一定成果。然而，在最近三年的全球治理實(shí)踐中，“杭州共識(shí)”在加強(qiáng)各國(guó)政策協(xié)調(diào)、創(chuàng)新增長(zhǎng)方式、改革經(jīng)濟(jì)金融治理機(jī)構(gòu)、促進(jìn)貿(mào)易和投資便利化、推動(dòng)包容和聯(lián)動(dòng)式發(fā)展等領(lǐng)域的努力也遭到了一定阻力，面臨風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。

（一）西方發(fā)達(dá)國(guó)家加大聯(lián)合制華力度。

作為西方政治經(jīng)濟(jì)架構(gòu)的自然產(chǎn)物，“全球治理”本質(zhì)上可被理解為某種“朋友圈”。其中，英語國(guó)家（美、英、加、澳、新所謂“五眼”同盟）、法德等西歐大國(guó)以及日本仍居于核心位置。它們?cè)趪?guó)家層面通過一系列同盟關(guān)系相互綁定，同時(shí)在次國(guó)家層面，甚至在家族、個(gè)人層面上具有上百年的實(shí)踐和交往網(wǎng)絡(luò)，自然形成一個(gè)較為封閉的小圈子，彼此在情報(bào)、資源、理念、政策上存在一定的共識(shí)與共享。它們之間存在矛盾，但面對(duì)“外來者”時(shí)則往往表現(xiàn)出高度的一致性，試圖共同“馴服”“規(guī)制”作為全球治理“新來者”的中國(guó)。全球治理本質(zhì)上乃“全球公器”，應(yīng)該為全人類的共同命運(yùn)和福祉服務(wù)。但當(dāng)前在西方強(qiáng)國(guó)的霸權(quán)陰影下，作為國(guó)際社會(huì)最重要“公共產(chǎn)品”的全球治理仍在相當(dāng)程度上被某些小圈子、小集團(tuán)“公器私用”。因此，中國(guó)仍需時(shí)間以積累全球治理經(jīng)驗(yàn)。

西方在全球治理各領(lǐng)域中的經(jīng)驗(yàn)、資源和手段仍強(qiáng)于中國(guó)。一個(gè)必須承認(rèn)的事實(shí)是，G7仍將在G20框架內(nèi)發(fā)揮主導(dǎo)作用。G7通常先行開會(huì)，討論對(duì)重大問題的共同立場(chǎng)，然后在G20峰會(huì)上體現(xiàn)一致性。課題組調(diào)研表明，歐美之間的一些爭(zhēng)執(zhí)本質(zhì)上并非他們彼此間的直接矛盾，而是歐洲一些官員認(rèn)為，美國(guó)不應(yīng)將貿(mào)易戰(zhàn)矛頭指向自己，而應(yīng)歐美“聯(lián)手”對(duì)付中國(guó)?？梢姡@種所謂的“歐美矛盾”與中方此前的設(shè)想、期望相比，存在較大距離。故此次大阪峰會(huì)以及之后的G20會(huì)議上，都不能排除美歐在G7框架下事先達(dá)成協(xié)議，而后針對(duì)中國(guó)的可能。

（二） “中方案”面臨被西方曲解和污名化的威脅

中國(guó)與西方的全球治理理念仍存在相當(dāng)差異：一是在全球治理的主體上，中國(guó)比較強(qiáng)調(diào)聯(lián)合國(guó)的作用，而美國(guó)則強(qiáng)調(diào)自己的聯(lián)盟體系優(yōu)先；二是在全球治理的議題上，中國(guó)堅(jiān)持發(fā)展優(yōu)先，美國(guó)堅(jiān)持安全優(yōu)先；三是在參與全球治理的主權(quán)國(guó)家地位上，中國(guó)強(qiáng)調(diào)所有國(guó)家部分大小都是平等的“全球伙伴關(guān)系”，而美國(guó)則分出等級(jí)，認(rèn)為其本國(guó)及盟友的利益要優(yōu)先滿足；四是在全球治理的方法上，中國(guó)強(qiáng)調(diào)“不干涉內(nèi)政”原則，而美國(guó)是要干涉內(nèi)政的。還有學(xué)者從外交、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)政策三個(gè)維度考察中美全球治理觀的差異，認(rèn)為他們?cè)谌蛑卫淼姆绞?、價(jià)值觀以及對(duì)全球治理各類行為體的重視程度都存在較大差異；如果說美國(guó)是“帶有霸權(quán)色彩的自由主義”全球治理觀，則中國(guó)的價(jià)值理念可被視為“主權(quán)基礎(chǔ)上的平等主義”。價(jià)值理念與行為方式上的巨大差異在網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則制定、氣候合作等重大議題中都有明顯體現(xiàn)。而當(dāng)前中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的加劇更放大了上述差異。

正是由于西方在全球治理的主體、參與者關(guān)系、議題目標(biāo)、具體手段等方面與中國(guó)的理解存在相當(dāng)差異，目前在西方“全球治理”的研究圈子中并沒有按中國(guó)本意去理解“中國(guó)方案”，甚至一些西方智庫、媒體或有意或無意地把全球治理“中國(guó)方案”等同于“一黨專政”“共產(chǎn)主義”“國(guó)有企業(yè)”等，刻意制造“中國(guó)方案”與西方傳統(tǒng)政治理念和治理框架間“不可調(diào)和的沖突”，進(jìn)而使“講好中國(guó)全球治理故事”面臨挑戰(zhàn)。

近年來，西方國(guó)家屢屢在發(fā)展模式、貿(mào)易補(bǔ)貼、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位等領(lǐng)域向中國(guó)發(fā)難。在大阪峰會(huì)及此后的G20峰會(huì)上，西方媒體將大概率對(duì)中國(guó)及其發(fā)展模式展開一定程度的輿論抵制。同時(shí)，先于G20峰會(huì)召開的G7峰會(huì)也存在預(yù)先在上述議題上達(dá)成某種合謀、共識(shí)的可能。而在過去的多次峰會(huì)上與中國(guó)形成密切戰(zhàn)略協(xié)作與互動(dòng)的國(guó)家，譬如作為金磚國(guó)家之一的巴西，也可能在右翼的雅伊爾·博索納羅總統(tǒng)當(dāng)選后轉(zhuǎn)向親美，從而進(jìn)一步削弱G20框架內(nèi)支持中國(guó)方案、中國(guó)主張的聲音。

（三）杭州峰會(huì)上所確立的若干原則面臨被邊緣化的風(fēng)險(xiǎn)。

“二十國(guó)集團(tuán)的行動(dòng)力與引導(dǎo)力，正在于持之以恒落實(shí)成果，確保各項(xiàng)議程的延續(xù)性。”杭州G20峰會(huì)中的多項(xiàng)核心內(nèi)容，如重視基建、加強(qiáng)反腐、促進(jìn)增長(zhǎng)、互聯(lián)互通、契合聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)等，屬于長(zhǎng)期以來G20峰會(huì)的傳統(tǒng)議題。中國(guó)為其延續(xù)作出巨大貢獻(xiàn)。然而，另外一些具有鮮明中國(guó)特色的主張、理念，卻正在被西方國(guó)家淡化、稀釋和邊緣化。譬如，在杭州峰會(huì)上所確立的“貿(mào)易部長(zhǎng)會(huì)議機(jī)制化”“綠色金融”“發(fā)展中國(guó)家地位”“通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提振經(jīng)濟(jì)”等，已在后續(xù)的峰會(huì)中被陸續(xù)淡化或剔除。

以貿(mào)易與投資領(lǐng)域?yàn)槔?，?guó)際貿(mào)易與投資規(guī)模的不斷萎縮、國(guó)際貿(mào)易投資體系的不斷分化，都給國(guó)際貿(mào)易投資的治理帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為此，中國(guó)政府在G20杭州峰會(huì)上就推進(jìn)貿(mào)易投資增長(zhǎng)、強(qiáng)化G20貿(mào)易投資機(jī)制、促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家全面參與全球價(jià)值鏈等方面推動(dòng)成員國(guó)達(dá)成共識(shí)。為使上述努力制度化、常態(tài)化，杭州峰會(huì)還通過了《G20全球投資政策指導(dǎo)原則》，這是國(guó)際社會(huì)首次在多邊機(jī)制下就全球投資規(guī)則的制定達(dá)成共識(shí)。在全球多邊投資體制缺失的情況下，《指導(dǎo)原則》有效地填補(bǔ)了國(guó)際經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域的空白，在全球多邊投資規(guī)制的歷史上了取得重大突破。《指導(dǎo)原則》提出的九項(xiàng)原則不僅覆蓋了國(guó)際投資體制的所有核心板塊和要素，同時(shí)還納入全新的國(guó)際投資規(guī)則核心要素，對(duì)現(xiàn)行國(guó)際投資協(xié)定體系的增量改革提供了有效的政策指引，給國(guó)際貿(mào)易投資體系發(fā)展帶來了新的契機(jī)，推動(dòng)國(guó)際貿(mào)易投資的國(guó)際合作進(jìn)入新階段。

然而，在此后的兩屆峰會(huì)上，上述杭州峰會(huì)共識(shí)與成果并未被東道國(guó)在大會(huì)議程中延續(xù)，相關(guān)的研討、熱度明顯下降。各峰會(huì)主辦方更傾向于將本國(guó)所關(guān)注的內(nèi)容設(shè)為核心議程。至于對(duì)杭州共識(shí)做后續(xù)的推進(jìn)和落實(shí)，則面臨更大挑戰(zhàn)。尤其需要指出的是，在杭州峰會(huì)舉行時(shí)，盡管中美在全球治理目標(biāo)和手段上存在一定分歧，但當(dāng)時(shí)的美國(guó)奧巴馬政府總體上仍然贊成國(guó)際合作，因而與中國(guó)明確反對(duì)貿(mào)易和投資保護(hù)主義的主張存在一定共識(shí)。然而近兩年來，隨著特朗普政府所強(qiáng)力推行的“美國(guó)優(yōu)先”原則、貿(mào)易保護(hù)主義，中美上述共識(shí)正受到全面侵蝕。

四、中國(guó)的應(yīng)對(duì)

盡管G20面臨種種挑戰(zhàn)，但它仍然是中國(guó)積極參與、引領(lǐng)全球治理的重要平臺(tái)。而作為負(fù)責(zé)任大國(guó)，中國(guó)不僅需要利用好這個(gè)平臺(tái)為國(guó)家發(fā)展、民族復(fù)興創(chuàng)造更好的國(guó)際環(huán)境，也是為國(guó)際社會(huì)，尤其是廣大發(fā)展中國(guó)家提供更多的公共產(chǎn)品，攜手構(gòu)建更加公平、合理的國(guó)際新秩序，為最終建成“人類命運(yùn)共同體”奠定基礎(chǔ)?；谏衔牡姆治?，中國(guó)在現(xiàn)階段可以從以下措施入手，在進(jìn)一步夯實(shí)杭州共識(shí)、捍衛(wèi)國(guó)家利益的同時(shí)，推動(dòng)全球治理的發(fā)展與G20機(jī)制的進(jìn)一步優(yōu)化。

（一）中短期延續(xù)杭州共識(shí)、捍衛(wèi)中國(guó)方案的策略思考。

第一，借助G20峰會(huì)促進(jìn)大國(guó)協(xié)調(diào)。首先，處理好大國(guó)協(xié)調(diào)特別是中美協(xié)調(diào)，審慎處理特朗普政府“美國(guó)第一”貿(mào)易保護(hù)主義政策與中國(guó)所高舉的全球化大旗間的關(guān)系，避免兩個(gè)大國(guó)間對(duì)彼此的戰(zhàn)略意圖和能力產(chǎn)生致命誤判。其次，借助參加G20峰會(huì)與東道國(guó)拉近距離，開展公共外交也是題中之義。譬如，在大阪峰會(huì)上，中國(guó)可以從不同層面夯實(shí)中日關(guān)系，促進(jìn)政策溝通和民心相通，尤其是形塑日本下一代對(duì)中國(guó)的正面認(rèn)知。再次，可借G20峰會(huì)夯實(shí)與新興大國(guó)的關(guān)系，繼續(xù)與它們一起尋找共同利益和共同語言，如和印度等國(guó)可以在大數(shù)據(jù)、醫(yī)藥、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域就國(guó)際貿(mào)易規(guī)則公平化改革等議題達(dá)成共識(shí)。在G20框架中應(yīng)注意團(tuán)結(jié)發(fā)展中國(guó)家，協(xié)調(diào)立場(chǎng)，一齊發(fā)聲。

第二，以G20峰會(huì)為平臺(tái)占據(jù)國(guó)際道義制高點(diǎn)，推動(dòng)國(guó)際制度和國(guó)際組織改革。中國(guó)不妨在G20峰會(huì)平臺(tái)全面闡述有關(guān)WTO改革、提高政策透明度、鼓勵(lì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、捍衛(wèi)公平貿(mào)易原則等中國(guó)主張，作用在于:一是占據(jù)國(guó)際社會(huì)的道義制高點(diǎn)；二是對(duì)外通過在一定程度上“統(tǒng)戰(zhàn)”美歐國(guó)內(nèi)的部分工商金融界人士來緩和與美歐間的戰(zhàn)略矛盾；三是對(duì)內(nèi)進(jìn)一步借助擴(kuò)大開放來加速國(guó)內(nèi)改革。

第三，高度重視G20配套活動(dòng)，以打造更加豐滿、立體的國(guó)際形象。中國(guó)國(guó)家智庫、高校智庫、社會(huì)智庫都應(yīng)積極參與G20峰會(huì)的籌辦、參會(huì)和后續(xù)工作，在二十國(guó)工商論壇（B20）、二十國(guó)智庫論壇（T20）、二十國(guó)青年論壇（L20）、二十國(guó)婦女論壇（W20）等平臺(tái)上繼續(xù)發(fā)力，從而打造更加豐滿、立體的中國(guó)國(guó)際形象與影響力。

第四，借助“一帶一路”、亞投行等政策抓手落實(shí)“杭州共識(shí)”，不斷擴(kuò)大國(guó)際社會(huì)的接受度，并在促進(jìn)“五通”的共同實(shí)踐中加以打磨、完善。作為“一帶一路”建設(shè)的“血脈經(jīng)絡(luò)”，基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃將建設(shè)亞歐地區(qū)以海陸空交通線、油氣管道、輸電線路和通信網(wǎng)絡(luò)等為構(gòu)成要素的綜合性立體交互網(wǎng)絡(luò)，為沿線國(guó)家的民間文化“思想交流”奠定“物質(zhì)交往”基礎(chǔ)。而在“逆全球化”大潮下，加強(qiáng)世界各國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作，促進(jìn)互聯(lián)互通，本身就是“探索一種全新的開放性經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的嘗試，為密切國(guó)家間經(jīng)貿(mào)的往來和抵御全球化風(fēng)險(xiǎn)提供更強(qiáng)大的戰(zhàn)略依托?！?/div>