時值金秋，艷陽高照，順著“30、60目標”掀起的低碳熱潮，全國碳市場推出重磅消息，生態(tài)環(huán)境部于10月28日就《全國碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（征求意見稿）和《全國碳排放權(quán)登記交易結(jié)算管理辦法（試行）》（征求意見稿）廣泛征求社會意見。

其中，《全國碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（征求意見稿）”（下簡稱征求意見稿）是在國家發(fā)改委2014年12月10日頒布的《全國碳排放權(quán)交易管理辦法》（下簡稱“舊版”）基礎(chǔ)上進行的修訂，后者也將在征求意見稿正式公布后失效。在國務(wù)院《碳排放權(quán)管理暫行條例》尚未出臺的時候，舊版作為部門規(guī)章，指導(dǎo)了全國碳市場的前期建設(shè)?，F(xiàn)在更新管理辦法，是否會作為國務(wù)院條例出臺前全國碳市場運行的過渡規(guī)則？這恐怕是后續(xù)最值得關(guān)注的。

學習征求意見稿，自然免不了和舊版進行比對。從框架來看，此次征求意見稿與舊版的7個章節(jié)名稱基本一致，但征求意見稿共51條，較舊版的48條增加了3條。其中第五章“監(jiān)督管理”增加內(nèi)容較多，充分體現(xiàn)了碳市場監(jiān)管機制的重要性。就具體內(nèi)容而言，征求意見稿與舊版相比有幾處明顯變動：

舊版中，全國碳市場主管部門分為國務(wù)院碳交易主管部門（負責碳排放權(quán)交易市場的建設(shè)，并對其運行進行管理、監(jiān)督和指導(dǎo)）和省級碳交易主管部門（負責對本行政區(qū)域內(nèi)的碳排放權(quán)交易相關(guān)活動進行管理、監(jiān)督和指導(dǎo)）。

征求意見稿中，增加了市級碳交易主管部門，并對各級主管部門職責加以明確（根據(jù)第四條，生態(tài)環(huán)境部負責制定全國碳市場統(tǒng)一的制度、標準和技術(shù)規(guī)范；省級負責組織開展本行政區(qū)域內(nèi)全國碳排放權(quán)交易數(shù)據(jù)報送、核查、配額分配、清繳履約等相關(guān)活動，并進行管理、監(jiān)督和指導(dǎo)；市級負責配合省級生態(tài)環(huán)境主管部門落實相關(guān)具體工作）。根據(jù)同時發(fā)布的征求意見稿編制說明，此舉是為了落實《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》有關(guān)“中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實”的工作機制要求。同時在過去數(shù)據(jù)報送實踐中，地市級在組織企業(yè)方面發(fā)揮了重要作用，本次的修改也是在法規(guī)上對地市作用的明確。

舊版提到，“經(jīng)國務(wù)院碳交易主管部門批準，省級碳交易主管部門可適當擴大碳排放權(quán)交易的行業(yè)覆蓋范圍，增加納入碳排放權(quán)交易的重點排放單位”、“各省、自治區(qū)、直轄市結(jié)合本地實際，可制定并執(zhí)行比全國統(tǒng)一的配額免費分配方法和標準更加嚴格的分配方法和標準”。

征求意見稿則第十條規(guī)定，“省級生態(tài)環(huán)境主管部門依據(jù)生態(tài)環(huán)境部制定的排放配額分配方法，向本行政區(qū)域內(nèi)的重點排放單位分配排放配額”。因此，省級在覆蓋范圍方面將不再有自主權(quán)，而配額分配方面，若未來具體的配額分配方法不賦予省級自主權(quán)，則省級只能完全按照國家方法執(zhí)行。

舊版中，重點排放單位的排放報告均需由核查機構(gòu)審核，以確保排放數(shù)據(jù)的真實可靠，配額發(fā)放數(shù)量以核查報告提交數(shù)據(jù)為計算參考。

征求意見稿第二十六條提出“重點排放單位應(yīng)當對排放報告的真實性、完整性、準確性負責”，并通過違規(guī)罰款、信用監(jiān)管、社會監(jiān)督等方式，倒逼重點排放單位重視數(shù)據(jù)上報，如編制說明中所言，征求意見稿“將確保碳排放數(shù)據(jù)真實性和準確性的責任壓實到企業(yè)，由重點排放單位對排放報告的真實性、完整性和準確性負責?！币来我?guī)定，配額的發(fā)放數(shù)量將以企業(yè)提交的排放報告為計算參考，此舉無疑會敦促控排企業(yè)做好自身碳排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計和管理。

此外，在“企業(yè)自證”的原則下，核查工作將不再面向所有的重點排放單位，而是由省級主管部門以“雙隨機、一公開”方式（隨機抽取核查對象，隨機選派檢查機構(gòu)或核查人員，核查情況及結(jié)果及時向社會公開）開展核查，核查結(jié)果如果與企業(yè)上報結(jié)果不一致的，將通知企業(yè)修改排放報告。

在當前企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)尚未完全電子化、企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)尚未和其他數(shù)據(jù)交叉聯(lián)動、企業(yè)風險評估有待完善的當下，直接隨機抽取核查對象而不是按照企業(yè)規(guī)模和數(shù)據(jù)風險來選擇，個人認為還是存在風險。當然此條是否通過，如何執(zhí)行仍有待觀察。但對核查行業(yè)來說，長期來看業(yè)務(wù)量將會不斷下降，一部分工作將會被環(huán)境信息管理平臺的人工智能替代。

舊版中未提及核查經(jīng)費的來源。征求意見稿第二十八條提出，“省級生態(tài)環(huán)境主管部門可以通過政府購買服務(wù)的方式委托技術(shù)服務(wù)機構(gòu)提供核查服務(wù)?！边@與生態(tài)環(huán)境部在2019年4月公布的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》（征求意見稿）提到的“核查所需經(jīng)費納入中央預(yù)算安排，不得向重點排放單位收取任何費用”相一致。核查費用由政府承擔，可以有效避免核查市場無序競爭，從而保證排放數(shù)據(jù)質(zhì)量。

另外，省級生態(tài)環(huán)境主管部門在開展核查時既可以利用生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)現(xiàn)有的隊伍力量開展核查，也可以通過政府購買服務(wù)方式委托社會技術(shù)服務(wù)機構(gòu)提供核查服務(wù)。未來“國家隊”的下場究竟會對核查行業(yè)造成何種變化也值得關(guān)注。

舊版中只規(guī)定了可使用CCER抵消部分排放量，而在征求意見稿中明確規(guī)定了“重點排放單位可使用國家核證自愿減 排量（CCER）或生態(tài)環(huán)境部另行公布的其他減排指標，抵消其不超過 5%的經(jīng)核查排放量。用于抵消的 CCER 應(yīng)來自可再生能源、碳匯、甲烷利用等領(lǐng)域減排項目”。

這一條也進一步堅定了CCER的市場信心，希望國家盡快出臺CCER的改革方案，進一步明確項目的限制時間、具體類型等抵消細節(jié)，真正發(fā)揮抵消機制對于減排項目的促進作用。

作為部門規(guī)章，暫行辦法對拒絕履約行為只能除以行政處罰，在舊版中沒有規(guī)定明確的罰款數(shù)額，在征求意見稿中也僅規(guī)定2-3萬元罰款以及在下一年度扣除欠繳部分。對這一條款，筆者希望這是全國條例未能出臺的過渡性措施，畢竟對于電力企業(yè)動輒價值幾十萬幾百萬的配額缺口而言，這一點懲罰實在是太微不足道了。

征求意見稿提到，“重點排放單位，應(yīng)當通過環(huán)境信息管理平臺或生態(tài)環(huán)境部規(guī)定的其他方式，向省級生態(tài)環(huán)境主管部門主動報告納入重點排放單位名錄”、“注冊登記結(jié)算系統(tǒng)應(yīng)與環(huán)境信息管理平臺實現(xiàn)連接，確保數(shù)據(jù)及時有效安全交互”、“生態(tài)環(huán)境主管部門可對核查技術(shù)服務(wù)機構(gòu)進行監(jiān)督檢查，監(jiān)督檢查的時間、內(nèi)容、結(jié)果以及處罰決定記入環(huán)境信息管理平臺并予以公布”……根據(jù)編制說明，在對數(shù)據(jù)報送信息平臺進行解釋時提到“按照我部信息化建設(shè)的‘四統(tǒng)一、五集中’工作要求開展全國碳排放數(shù)據(jù)報送工作，依托‘全國排污許可證管理信息平臺’實現(xiàn)碳排放數(shù)據(jù)報送、監(jiān)測計劃備案、碳排放數(shù)據(jù)管理分析和數(shù)據(jù)核查監(jiān)管等業(yè)務(wù)功能，并逐步實現(xiàn)與能源、統(tǒng)計、電網(wǎng)、民航等外部數(shù)據(jù)庫的對接，抓取企業(yè)能耗、產(chǎn)品產(chǎn)量等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)并進行校驗?！庇纱送茰y，環(huán)境信息管理平臺是在“全國排污許可證管理信息平臺”的基礎(chǔ)上，整合能源、統(tǒng)計、電網(wǎng)、民航等外部數(shù)據(jù)庫發(fā)展而來。在筆者看來，這是賣出了協(xié)調(diào)環(huán)境治理和應(yīng)對氣候變化的實際一步，為來協(xié)同工作提供了基礎(chǔ)工具。

 

除了以上比較重要的變化外，征求意見稿還有一些值得關(guān)注的地方。一是進一步明確了國家和試點碳市場的關(guān)系，但過渡細節(jié)仍有待后續(xù)公布；二是規(guī)定了信息公開的內(nèi)容，但核心的配額總量和排放總量并未明確提出；三是征求意見稿未提及配額清繳時間，此前《條例》征求意見稿中提到“配額不足部分應(yīng)當在當年12月31日前通過購買等方式取得”，該表述曾經(jīng)引發(fā)對配額清繳時間的疑問，本次征求意見稿并沒做出明確。

具有更高法律層級的《條例》由于立法程序復(fù)雜遲遲未能出臺，因此盡早出臺《全國碳排放權(quán)交易管理辦法》能夠為全國碳市場各項工作推進提供重要支撐。本次征求意見稿的截止時間為11月11日，年底將至，征求意見稿的發(fā)布或許預(yù)示著全國碳市場將有更大舉動，或許也預(yù)示著碳市場將于明年啟動。后續(xù)的動態(tài)，筆者也會和大家一起關(guān)注。