在新發(fā)展階段研究推進征收碳稅，應合理制定碳稅改革策略，降低征收碳稅對經(jīng)濟社會的沖擊影響。

（一）適時明確碳稅改革的政策方向

在統(tǒng)籌制定2030年前碳排放達峰行動方案等基礎上，應旗幟鮮明地提出征收碳稅的改革方向。這既可進一步在國際上表明我國在實現(xiàn)承諾的決心，也可在國內(nèi)穩(wěn)定企業(yè)和社會的預期，降低政府在宏觀政策上的不確定性。

（二）保持宏觀稅負穩(wěn)定以降低經(jīng)濟社會影響

對我國實施碳稅的主要擔憂，是在經(jīng)濟下行趨勢下會進一步拖累經(jīng)濟增長。國外稅改經(jīng)驗表明，利用綠色稅改的雙重紅利效應和稅收中性，即在降低部分稅收的同時提高與綠色相關稅種的收入，在實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護目標的同時保持宏觀稅負穩(wěn)定，是一個較為成功的做法。我國減稅降費政策的持續(xù)實施，已為征收碳稅提供了一定的政策空間?？稍诒３治覈暧^稅負穩(wěn)定的前提下開征碳稅，盡可能降低碳稅對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響。征收碳稅不作為增加財政收入的手段，其目標是通過增加化石燃料的稅負來提高碳排放成本，根本目的是為了減少碳排放。

（三）制度設計上應明確征收范圍和征稅環(huán)節(jié)，低稅率起步，分步動態(tài)調(diào)整

1、明確限定征收范圍。在沒有碳交易市場的情況下，碳稅應對所有的碳排放企業(yè)一體征收。但在我國碳交易市場已經(jīng)先行建立的情況下，在碳稅的征收范圍上，應該避免對同一排放源或企業(yè)同時實施碳交易和碳稅政策，防止造成企業(yè)的雙重負擔。因此，應該明確將納入碳交易體系的排放源或企業(yè)排除在碳稅的征收范圍之外，也就是說，碳稅的征收范圍是碳交易體系覆蓋范圍之外的碳排放源或企業(yè)。

從全國碳交易市場的啟動和發(fā)展趨勢來看，目前納入碳交易的企業(yè)排放標準是年能耗一萬噸標準煤，未來還可能會逐步降低標準從而將更多的企業(yè)和碳排放量納入調(diào)控范圍。這也就意味著，碳稅的征收范圍將主要是中小企業(yè)。

2、采用簡易計稅方式?？紤]到碳稅的征稅對象主要是中小企業(yè)，為了降低征管成本和企業(yè)管理成本，碳稅應盡量采用較簡易的計稅方式。具體而言，應在企業(yè)二氧化碳排放量的確定上采用簡易的方式，直接根據(jù)化石燃料消耗量和排放系數(shù)計算排放量和應納碳稅額，而不是分行業(yè)考慮各種特殊因素。這樣做，盡管可能存在著一定的不公平性，但有利于降低企業(yè)在核定碳排放量上的成本，以及使得稅收征管成本也能夠相應降低。

3、合理選擇征稅環(huán)節(jié)。選擇化石能源生產(chǎn)環(huán)節(jié)還是消費環(huán)節(jié)征收也是碳稅制度設計上的爭議之處。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收碳稅有助于有效控管稅源和降低征管成本，具有操作的簡便性和現(xiàn)實可行性。但碳稅目的是通過影響消費者行為選擇來達到減少排放，加之我國目前的資源價格形成機制不完善，稅負難以從生產(chǎn)環(huán)節(jié)傳導給消費者，顯然將征收環(huán)節(jié)設置于消費環(huán)節(jié)更為合理。從既積極穩(wěn)妥推出碳稅，又盡量弱化負面影響的角度考慮，可考慮在碳稅實施初期選擇化石能源開采和生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，未來隨著征管能力的提高和控管條件的具備，再將征稅環(huán)節(jié)調(diào)整為消費環(huán)節(jié)。

4、選擇低稅率起步?？紤]到我國社會經(jīng)濟的發(fā)展階段，為了能夠?qū){稅人碳排放行為形成一定影響，同時不過多影響中小企業(yè)的發(fā)展，碳稅應選擇從較低的稅率水平起步。從碳交易試點情況來看，盡管目前我國部分地區(qū)碳市場的價格可以達到每噸二氧化碳100多元，但在企業(yè)的初始配額實行免費發(fā)放的情況下，這只是企業(yè)超過配額后的碳排放的價格。如果考慮企業(yè)全部二氧化碳排放量的話，實際成本將會很低。國外已開征碳稅的國家在起步階段也多數(shù)選擇較低的稅率水平，其后再根據(jù)情況提高稅率水平。因此，與碳市場中的碳價格相協(xié)調(diào)，碳稅不可避免地需要采用低稅率起步的制度設計，再動態(tài)進行調(diào)整。

（四）做好碳稅與碳交易等政策之間的協(xié)調(diào)

考慮碳稅與碳交易之間的協(xié)調(diào)配合關系，通過建立相關協(xié)調(diào)機制，以消除兩者在配合上的障礙。總體來看，碳稅與碳市場的協(xié)調(diào)機制應包括兩個方面。

1、調(diào)控范圍的協(xié)調(diào)機制

如前所述，為了避免對同一排放源或企業(yè)造成雙重負擔，明確規(guī)定納入碳交易體系的排放源或企業(yè)不屬于碳稅征收范圍?？紤]到部分屬于碳稅征收范圍的企業(yè)也可能參與自愿減排交易（CER），因此，對應納碳稅的企業(yè)從碳交易市場中購買的排放量也可以給予免稅政策。此外，在可行的情況下，還可允許符合條件的企業(yè)或排放源，如在一定的二氧化碳排放范圍內(nèi)的企業(yè)，允許其自行進行選擇適用碳稅或碳交易政策。

2、調(diào)控力度的協(xié)調(diào)機制

在碳稅和碳交易調(diào)控力度的協(xié)調(diào)機制上，主要包括兩方面的內(nèi)容：一是不同調(diào)控手段在企業(yè)成本負擔上的協(xié)調(diào)。由于碳市場所確定的碳價格存在不確定性，這與碳稅相對確定的稅率水平（碳價格）之間可能會存在著較大差距，可能會導致適用不同調(diào)控政策的企業(yè)之間存在負擔不公平的問題。為構建相對公平的碳減排成本政策環(huán)境，需要從碳交易和碳稅兩個方面的制度設計著手，實現(xiàn)二者在調(diào)控力度上的大體一致。一方面，在碳排放權配額的分配上，需要結(jié)合碳市場的逐步完善，通過拍賣使企業(yè)有償獲取配額；另一方面，碳稅需要根據(jù)企業(yè)配額拍賣的價格和碳市場中的交易價格情況，作為制定碳稅稅率水平的重要參考依據(jù)，通過建立動態(tài)調(diào)整的碳稅稅率制度來協(xié)調(diào)與碳交易體系之間的負擔關系。

二是碳稅和碳交易基于調(diào)控力度的配合方式。碳稅與碳交易的另一個重要配合模式，是在我國碳市場發(fā)生失靈的情況下，即市場中的碳價格降低到很低的水平，已經(jīng)無法調(diào)控企業(yè)碳排放行為時，通過碳稅起到碳價支撐作用。此時，可對碳交易體系無法調(diào)控的碳排放和企業(yè)征收一定稅率水平的碳稅。這種情況下實施的碳稅，是利用碳稅在碳價格或排放成本上的確定性，以其稅率水平來確定排放的最低碳價格。

文 |中國財政科學研究院副院長傅志華、財科院公共收入研究中心研究員許文、財科院研究員程瑜