中國碳市場建設的長期性和復雜性，決定著全國碳市場建設不可能一蹴而就，而是一個不斷發(fā)展完善的長期工程，這就要求完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，統(tǒng)籌好發(fā)展和減排、整體和局部、短期和中長期的關系，分階段、有步驟地推進碳市場建設。通過調研，從發(fā)電行業(yè)第一年參與的情況以及電力企業(yè)普遍反映的情況看，全國碳市場（發(fā)電行業(yè)）存在的主要問題如下：

一是配額分配過緊為火電企業(yè)帶來更大經營壓力。目前我國正處于規(guī)劃建設新型能源體系的進程中，大量新能源接入電網后，由于新能源的隨機性、波動性，使火電機組面臨更高的調峰要求。在現(xiàn)行市場形勢下，煤價長期高位運行、利用小時數(shù)偏低，煤電企業(yè)大面積虧損，且配額成本在電價中難以有效疏導至用戶，配額分配過緊會為火電企業(yè)帶來更大經營壓力?；鶞示€的收緊尺度和更新時間尚不明確。碳市場政策缺乏連續(xù)性，市場無法形成穩(wěn)定預期，企業(yè)難以決策，容易導致市場流動性不足，增大企業(yè)履約難度?；鶞示€設置應進一步突出正向激勵作用。目前配額基準線設置在鼓勵先進機組的同時，兼顧了小機組和特殊機組的生存需要，但對大容量、高參數(shù)、低排放和深度調峰機組的正向激勵作用不夠。如，600兆瓦機組整體配額不足；燃氣機組配額激勵不足；配額分配方案的負荷率修正系數(shù)僅對純凝機組適用，會出現(xiàn)部分大容量機組因供熱量較小導致相比純凝狀態(tài)下配額減少的問題。碳市場覆蓋范圍相對單一。全國碳市場首個履約期僅納入發(fā)電行業(yè)，由于單一行業(yè)內的企業(yè)在技術水平、要素結構、風險因素等方面較為相似，導致碳市場存在潛在的結構性風險，不利于全社會低成本減排的碳市場目標實現(xiàn)。

二是基于碳實測的核算法難以應對我國燃煤電廠煤質不穩(wěn)定的客觀情況。與歐美電廠來煤穩(wěn)定且運行期內基本采用設計煤種的情況不同，我國燃煤電廠燃燒混煤是常態(tài)，檢驗結果仍然是對實際碳含量的統(tǒng)計推斷。核查環(huán)節(jié)未充分發(fā)揮應有作用。據企業(yè)反映，第三方機構缺乏專業(yè)性，也或因核查費用普遍不高等原因導致核查“走過場”，影響核查應有作用的發(fā)揮，企業(yè)數(shù)據質量未能全面得到提升，且增加管理環(huán)節(jié)。數(shù)據質量管理有待加強。從中電聯(lián)對發(fā)電行業(yè)碳排放數(shù)據的分析情況看，重點排放單位的碳排放核查報告、核查結果存在單位熱值含碳量檢測不規(guī)范、數(shù)據計算有誤、供熱比計算有誤、排放報告編寫錯誤等質量問題。

三是ccer抵銷機制尚未明確。目前政策已經明確碳市場第一個履約周期可將CCER用于抵銷。但未來CCER抵銷機制的走向尚不明確，影響企業(yè)交易決策。另外，CCER開發(fā)自2017年暫停至今，經過全國碳市場第一個履約周期，市場上的CCER供給量已遠低于需求量。

盡快出臺《碳排放權交易管理暫行條例》。規(guī)范碳排放監(jiān)測、報告、核查和監(jiān)管的行為，明確各主體責任，對失信行為加大處罰力度。

盡快擴大全國碳市場覆蓋范圍。從國家層面綜合考慮各行業(yè)減排空間和發(fā)展空間，統(tǒng)籌設定碳市場不同行業(yè)控排目標。盡快納入其他具備條件的行業(yè)，充分發(fā)揮碳市場的資源配置作用和價格發(fā)現(xiàn)功能，實現(xiàn)全社會低成本減排的碳市場目標。

建立配額分配長效機制。一是充分考慮煤電企業(yè)在電力系統(tǒng)中的作用和實際經營困難，以強化中短期內煤電基礎保障和應急調峰的作用，穩(wěn)定能源供應。將基準線下調水平控制在合理范圍，減少企業(yè)負擔。二是盡快明確配額分配相關政策，如，基準線收緊尺度和更新的時間尺度、存量配額結轉原則等，以使企業(yè)有明確的市場預期，不斷激勵企業(yè)自發(fā)開展節(jié)能降碳。三是調整基準線設置（如，補增600兆瓦等級基準線、適當調大燃氣機組供電基準值、擴大負荷率修正系數(shù)適用范圍、調大低負荷時的負荷系數(shù)修正系數(shù)值），以充分體現(xiàn)對大容量、高參數(shù)、低排放機組和深度調峰機組的正向激勵作用。四是設置配額調節(jié)機制，避免配額過松或過緊對企業(yè)正常生產運行和對碳市場穩(wěn)定運行帶來影響。

優(yōu)化碳排放數(shù)據監(jiān)測報告與核查機制。一是加快研究符合國情的缺省值法。以IPCC國家溫室氣體清單指南和我國省級溫室氣體清單中對不同煤種給出的單位熱值含碳量推薦值為參考依據，研究符合我國國情的單位熱值含碳量缺省值，從管理環(huán)節(jié)、管理成本、數(shù)據真實性等方面對缺省值法與實測法進行對比分析，選擇有利于規(guī)范行為、提高效率、降低成本的科學管理路徑。二是鼓勵企業(yè)選擇在線連續(xù)監(jiān)測方法獲取二氧化碳排放數(shù)據。核算法和CEMS法都有系統(tǒng)誤差，相比人為因素誤差，系統(tǒng)誤差可以通過技術手段加以解決。而人為因素導致的誤差，由于其點多面廣、難以預測且管理難度大。CEMS已在燃煤電廠長期普遍使用，在二氧化硫、氮氧化物、煙塵監(jiān)測中積累了大量經驗，并作為固定源環(huán)境執(zhí)法的依據。電力行業(yè)標準《火電廠煙氣二氧化碳排放連續(xù)監(jiān)測技術規(guī)范》（DL/T2376）也已經出臺。建議鼓勵并認可企業(yè)采用CEMS獲得的二氧化碳排放量數(shù)據。三是完善碳排放核查質量管理體系建設。加大投入，加強管理，加強碳排放核查能力建設，真正發(fā)揮對碳排放數(shù)據質量管理的監(jiān)督指導作用。

進一步協(xié)調完善市場機制。面對電力清潔低碳轉型，針對不同電源類型、技術水平、發(fā)展階段，需要碳市場、綠電市場、CCER機制等多種機制協(xié)同優(yōu)化，統(tǒng)籌發(fā)揮政策合力，但要避免政策交叉和重復監(jiān)管。例如，通過電力市場將碳市場形成的碳價成本傳導至社會層面，從而使低碳發(fā)展的價值真實地體現(xiàn)在具體企業(yè)的經濟活動和生產運行中，促進全社會低碳發(fā)展。盡早明確CCER抵銷機制規(guī)定，盡快明確準入條件，重啟項目審批。

高度重視碳市場對企業(yè)的轉型促進作用。根據國家“雙碳”目標，完善應對氣候變化制度體系建設，規(guī)劃企業(yè)低碳發(fā)展戰(zhàn)略。一方面加快企業(yè)火電布局調整和結構優(yōu)化，另一方面促進可再生能源發(fā)展，降低單位發(fā)電量碳排放強度。強化產業(yè)鏈上下游的伙伴關系，與產業(yè)鏈合作伙伴、消費者協(xié)力推動建設產業(yè)低碳生態(tài)圈。

做好碳資產管理。強化碳資產管理的制度建設，搭建碳資產管理信息化系統(tǒng)平臺，提高企業(yè)精細化運營管理水平和數(shù)據質量；探索實現(xiàn)企業(yè)碳管理系統(tǒng)與全國排污許可證信息管理平臺等國家系統(tǒng)的對接，減少重復填報，實現(xiàn)數(shù)據共享；挖掘CCER減排潛力，開發(fā)CCER項目，拓展減排領域；積極利用碳金融工具，充分挖掘碳配額的金融價值，充分發(fā)揮金融在優(yōu)化資源配置的作用。

持續(xù)開展能力建設。通過多層級、分區(qū)域、分職責的培訓加強人才隊伍建設，提高崗位人才碳管理能力。規(guī)劃技術創(chuàng)新戰(zhàn)略，加快清潔能源技術、儲能技術、碳捕集碳利用技術的創(chuàng)新研發(fā)和示范項目的應用布局，有效推動綠色低碳發(fā)展。

加快推動建立發(fā)電行業(yè)碳排放數(shù)據質量管理自律體系。組織制定有關行業(yè)規(guī)范，推動督促電力企業(yè)守法守規(guī)參與碳市場。組織企業(yè)開展碳排放數(shù)據自查和互查，加強交叉檢驗，預判數(shù)據風險，發(fā)現(xiàn)數(shù)據問題，推動問題解決，提升數(shù)據質量。

協(xié)助政府做好企業(yè)數(shù)據質量監(jiān)督整改工作及人才培養(yǎng)體系建設。鑒于碳排放管理員新職業(yè)已納入職業(yè)分類大典，建議中電聯(lián)加快推進碳排放管理員人才培養(yǎng)體系建設，建立健全職業(yè)能力評價機制，輔導企業(yè)貫徹落實碳市場規(guī)定，提升行業(yè)合規(guī)開展碳數(shù)據質量管理的能力。

探討依托行業(yè)協(xié)會設立碳交易仲裁機構。協(xié)調碳排放交易中存在的問題、障礙和企業(yè)間的糾紛以及開展異議復核等。

課題組組長：潘荔

成員單位：有關副理事長單位

主筆人：石麗娜、楊帆、雷雨蔚、湯斌、李佩佩、曾媛