國家發(fā)展和改革委員會日前發(fā)布《全國統(tǒng)一大市場建設(shè)指引（試行）》。其中提到，培育發(fā)展全國統(tǒng)一的資源環(huán)境市場，探索開展跨省級行政區(qū)排污權(quán)交易。為何要開展跨省級行政區(qū)排污權(quán)交易？如何推動跨省級行政區(qū)排污權(quán)交易？本報記者專訪了復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟研究中心主任李志青。

李志青，復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟研究中心主任，復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院黨委副書記，兼任上海市生態(tài)環(huán)境治理政策模擬與評估重點實驗室副主任等，美國耶魯大學(xué)、加州大學(xué)、德國哥廷根大學(xué)訪問學(xué)者。曾主持國家和省部級等多項課題研究。

中國環(huán)境報：國家發(fā)展和改革委員會日前發(fā)布《全國統(tǒng)一大市場建設(shè)指引（試行）》。其中提到，培育發(fā)展全國統(tǒng)一的資源環(huán)境市場，探索開展跨省級行政區(qū)排污權(quán)交易。我國跨省區(qū)排污權(quán)交易的現(xiàn)狀如何？

李志青：在探索全國統(tǒng)一的資源環(huán)境市場方面，我國已經(jīng)走了很長的路。碳排放權(quán)交易市場是重要的資源環(huán)境市場之一，碳排放權(quán)交易本質(zhì)上也屬于排污權(quán)交易。我國自2013年啟動碳排放權(quán)交易試點，2021年啟動全國碳排放權(quán)交易，在制度探索、政策制定、研究基礎(chǔ)等方面為培育發(fā)展全國統(tǒng)一的資源環(huán)境市場奠定了很好的基礎(chǔ)。

但是，其他污染物的排污權(quán)交易，如廢氣、廢水、固體廢棄物等，現(xiàn)在還處于探索起步階段。一些地方已經(jīng)開展了跨區(qū)域排污權(quán)交易試點。比如，長三角區(qū)域性的排污權(quán)交易平臺在2024年啟動，在上海青浦、江蘇吳江、浙江嘉善、安徽廣德4個試點區(qū)域率先實現(xiàn)污染物跨省交易。雖然交易流動性有限，交易功能還比較弱，但跨省級行政區(qū)排污權(quán)交易的制度、配套政策已初步建立起來。下一步要進(jìn)一步完善制度，并在全國范圍內(nèi)推廣。

中國環(huán)境報：開展跨省級行政區(qū)排污權(quán)交易的意義何在？

李志青：我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度、環(huán)境承載能力差異很大。一些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達(dá)但環(huán)境容量有限，一些環(huán)境容量有限的經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展需求迫切，建立跨省級行政區(qū)域的排污權(quán)交易市場，有利于打破地域限制，破解企業(yè)發(fā)展困境，也有利于排污權(quán)這種重要的環(huán)境資源在一定范圍內(nèi)進(jìn)行流動，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和高效利用。

更重要的一點是，建立全國統(tǒng)一資源環(huán)境大市場是我們用市場經(jīng)濟的思維方式解決生態(tài)環(huán)境問題的一種有益嘗試，引導(dǎo)全社會樹立資源環(huán)境有價的理念，有助于激勵企業(yè)加大減排力度、采取先進(jìn)環(huán)保技術(shù)，從而提高環(huán)境治理水平。

此外，跨省級行政區(qū)排污權(quán)交易能夠有力助推污染治理聯(lián)防聯(lián)控。不同地區(qū)環(huán)境容量和經(jīng)濟發(fā)展水平有很大差異，聯(lián)防聯(lián)控本質(zhì)上是要提高污染治理效率，把減排工作從成本較高的地區(qū)轉(zhuǎn)移到成本較低的地區(qū)，跨省級行政區(qū)排污權(quán)交易有助于優(yōu)化資源配置，從而提高區(qū)域污染防治效率。同時，很多污染物流動性很強、跨界傳輸特征顯著，跨省級行政區(qū)排污權(quán)交易有助于打破行政區(qū)域限制，讓污染物治理可以不再局限于單一省份，而是從整體上進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)同治理。這樣能夠更有效應(yīng)對大氣污染等跨區(qū)域污染特征很強的環(huán)境問題。目前，推動跨區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控，面臨的很大挑戰(zhàn)是跨省份、跨部門的協(xié)調(diào)成本很高。如果能夠建立統(tǒng)一的資源環(huán)境大市場，統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測、監(jiān)管等，將大大降低代行政管理成本，提高區(qū)域的環(huán)境管理水平。

中國環(huán)境報：對于一些環(huán)境容量不足的地區(qū)來說，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)如果通過購買排污權(quán)來生產(chǎn)，會不會造成當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量的惡化？

李志青：應(yīng)該不會，區(qū)域內(nèi)的污染權(quán)交易要在總量控制的前提下進(jìn)行。在一個區(qū)域內(nèi)，一地的污染物增多，但其他地方污染物減少，總體看不會影響到整體環(huán)境質(zhì)量。加之排污權(quán)交易能夠激勵企業(yè)提高污染治理水平和資源利用效率，從而通過售賣排污權(quán)獲取更多利潤，在這一激勵約束機制的作用下，社會總體污染水平將呈下降趨勢?？梢?，跨省級行政區(qū)排污權(quán)交易是促進(jìn)社會總福利提高的一個舉措。

中國環(huán)境報：長三角區(qū)域排污權(quán)交易平臺去年正式啟動，在上海青浦、江蘇吳江、浙江嘉善、安徽廣德4個試點區(qū)域率先實現(xiàn)跨省交易。效果如何？

李志青：長三角區(qū)域排污權(quán)交易一定程度上實現(xiàn)了排污權(quán)資源的合理流動和有效配置，緩解了一些發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)因為排污權(quán)的不足導(dǎo)致的發(fā)展困境問題，促進(jìn)了區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。同時也為更多城市和地區(qū)開展跨省級行政區(qū)排污權(quán)交易積累了經(jīng)驗，探索了一些可行的交易模式和管理機制。

當(dāng)然，在試點過程中，我們也看到跨省級行政區(qū)排污權(quán)交易實施過程中還面臨一些挑戰(zhàn)，排污權(quán)交易市場活躍度不夠、流動性有限。這反映出目前跨省級行政區(qū)排污權(quán)交易還存在交易規(guī)則不夠完善，企業(yè)主體理解不夠深入、參與交易不夠積極等問題。市場活躍度不夠還有一個重要原因，即協(xié)調(diào)機制有待進(jìn)一步完善。一旦實施跨省級行政區(qū)排污權(quán)交易，協(xié)調(diào)成本就大幅上升，不同省份、不同部門之間會面臨極大的信息、監(jiān)管等方面協(xié)同的挑戰(zhàn)，提高市場的活躍度，需要進(jìn)一步完善協(xié)調(diào)機制。

中國環(huán)境報：除了目前開展試點的VOCs，還有哪些污染物適合納入跨省級行政區(qū)排污權(quán)交易？

李志青：從環(huán)境經(jīng)濟學(xué)角度來看，具有很強外部性的交易主體都可以納入進(jìn)來。除了開展試點的VOCs之外，二氧化硫、氮氧化物、COD、氨氮等大氣和水污染的主要污染物都可以作為跨省級行政區(qū)排污權(quán)交易對象。比如，不同流域水環(huán)境容量和污染治理需求有很大差異，推動水污染的主要污染物COD跨省交易，比如，在太湖流域、長江流域上下游左右岸進(jìn)行交易，有利于實現(xiàn)COD排放權(quán)的合理調(diào)配，推進(jìn)區(qū)域或流域水污染防治。總而言之，一切可以標(biāo)準(zhǔn)化的、可以進(jìn)行相互比較的污染物，都可以納入跨省排污權(quán)交易的范圍內(nèi)。

中國環(huán)境報：哪些區(qū)域適合開展跨省級行政區(qū)排污權(quán)交易？

李志青：第一類是長三角、長三角、京津冀以及中西部的一些城市群。這些地方經(jīng)濟活動頻繁、產(chǎn)業(yè)密集、污染物排放總量較大、環(huán)境容量緊張，通過跨省協(xié)調(diào)可以實現(xiàn)排污權(quán)的優(yōu)化配置。

第二類同一流域的不同省份，比如長江黃河流經(jīng)很多的省份，上下游之間在污染防治方面存在相輔相成、互相依賴的特征，這類地區(qū)也適合進(jìn)行跨省排污權(quán)交易?？缡∨盼蹤?quán)交易可以協(xié)調(diào)上下游、左右岸的利益關(guān)系，共同推進(jìn)流域水污染的防治，實行全流域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善。

第三類是產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的相關(guān)城市。比如，一些經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)在承接產(chǎn)業(yè)過程中，可能存在環(huán)境容量不足的問題，這些地區(qū)可以通過跨省買進(jìn)排污權(quán)來為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供環(huán)境容量支持。

理論上講，只要產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的邊際收益大于購買環(huán)境容量的成本，對這個地區(qū)來講就是有利的，同時，可以推動其他地方釋放一些環(huán)境容量出來，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和環(huán)境的雙贏。

中國環(huán)境報：目前，推動跨省級行政區(qū)排污權(quán)交易方面有何難題或阻力？

李志青：目前來看，排污權(quán)交易上形成統(tǒng)一大市場還面臨諸多挑戰(zhàn)。

一是政策法規(guī)不完善。除了碳排放權(quán)交易，國家層面上缺乏統(tǒng)一的跨省級行政區(qū)排污權(quán)交易的法律法規(guī)。在排污權(quán)確權(quán)、交易、監(jiān)管、登記、結(jié)算等方面存在標(biāo)準(zhǔn)上、做法上、措施上的諸多差異。沒有明確的法律法規(guī)依據(jù)，增加了交易的不確定性和風(fēng)險。

二是協(xié)調(diào)成本很高。每個省的發(fā)展目標(biāo)、環(huán)境管理要求、財政狀況等方面存在很大差異，協(xié)調(diào)起來非常困難。各地方、各政府部門都有自己利益訴求，要達(dá)成共識難度很大，比較容易出現(xiàn)地方利益之上、地方保護(hù)主義等問題，跨省交易很難開展。

三是市場認(rèn)知度的問題。目前很多企業(yè)對跨省級行政區(qū)排污權(quán)交易認(rèn)識不到位，缺乏參與的積極性和主動性，社會公眾對這方面了解和關(guān)注也相對較少，現(xiàn)在還沒有形成良好的市場氛圍和監(jiān)督機制。

四是技術(shù)支撐體系不夠健全。排污權(quán)要進(jìn)行交易，就要精準(zhǔn)計算每個企業(yè)的排污量。運用什么樣的計量方法、怎么進(jìn)行數(shù)據(jù)的核算檢測評估、數(shù)據(jù)質(zhì)量怎么控制等問題不解決，就會產(chǎn)生很多糾紛和爭議，交易就很難持續(xù)進(jìn)行。技術(shù)支撐體系不夠健全是當(dāng)前面臨的很大問題之一。

中國環(huán)境報：推動跨省級行政區(qū)排污權(quán)交易，還需做好哪些工作？您有哪些建議？

李志青：解決當(dāng)前跨省級行政區(qū)排污權(quán)交易面臨的問題，最基礎(chǔ)的是要盡快完善技術(shù)支撐體系。完善污染排放的檢測、計量、核算、評估等技術(shù)方法，統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范等，確保排污權(quán)交易的可靠性。要充分利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、AI技術(shù)等手段，提高交易的透明度和安全性。

第二，加強頂層設(shè)計。在完善技術(shù)支撐的基礎(chǔ)上，要盡快出臺相關(guān)法律，完善跨省級行政區(qū)排污權(quán)交易實施細(xì)則，明確交易主體、交易規(guī)則、交易激勵約束機制等。

第三，建立區(qū)域合作機制。在目前缺乏頂層設(shè)計的前提下，可以借助一些區(qū)域的協(xié)調(diào)機制如長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會等區(qū)域協(xié)作機制，建立專門針對排污交易的協(xié)調(diào)機制。如定期召開聯(lián)席會議加強相關(guān)省份之間的溝通交流、建立環(huán)境信息共享平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)互通有無等，提高跨省排污權(quán)交易的協(xié)同性、科學(xué)性、專業(yè)性。在此過程中，要提高社會的參與度、提高企業(yè)的認(rèn)知度。排污權(quán)交易過程本質(zhì)上是一種金融行為，最終為企業(yè)提供融資支持，激發(fā)市場綠色轉(zhuǎn)型的內(nèi)生動力，要積極引導(dǎo)金融機構(gòu)參與進(jìn)來。